Ändringar av offentligt upphandlade entreprenadkontrakt – en kommentar i ljuset av ny praxis

I entreprenadkontrakt uppstår regelmässigt behov av ändringar under entreprenadtiden. Det gäller naturligtvis även vid utförandet av offentligt upphandlade entreprenader. Samtidigt sätter upphandlingsrätten gränser för om, när och hur ett upphandlat kontrakt får ändras utan att avtalet, i sin nya skepnad, behöver annonseras på nytt. 

Artikel 72 i direktiv 2014/24/EU (LOU-direktivet) anger ett antal situationer där kontrakt och ramavtal får ändras under löptiden (bland annat vid ändringar av mindre värde, kompletterande beställningar och oförutsebara omständigheter). Dessa ändringsfall har i den nu gällande lagen om offentlig upphandling (LOU) införts i 17 kap. 8-14 §§.

Ett annat fall av tillåtna ändringar avser tillämpningen av ändrings- eller optionsklausuler som angetts i den ursprungliga upphandlingen (17 kap. 10 § LOU). Sådana klausuler får inte ändra avtalets övergripande karaktär och måste klart, exakt och entydigt beskriva under vilka förutsättningar de kan tillämpas. 

De aktuella bestämmelserna har väckt många frågor. Vad avses med ”avtalets övergripande karaktär”, och när kan en klausul anses vara ”klar, exakt och entydig”?

Vissa klargöranden finns redan i rättspraxis. När det gäller den första frågan – avtalets övergripande karaktär – fann EU-domstolen (dom den 16 oktober 2025 i mål C‑282/24, Polismyndigheten mot Konkurrensverket) till exempel att ”övergripande karaktär” inte är detsamma som ”väsentlig ändring”. Tröskeln för att ändra den övergripande karaktären är högre; det krävs i princip att avtalets föremål eller typ ändras i grunden, eller att ändringen leder till en grundläggande förändring av avtalets jämvikt. En ändrad ersättningsmodell som endast påverkar totalvärdet marginellt ändrar normalt inte avtalets övergripande karaktär, såvida inte leverantören genom ändringen hamnar i en betydligt mer fördelaktig situation än enligt den ursprungliga modellen.

Även i fråga om när en klausul kan anses vara ”klar, exakt och entydig” är vägledning på väg. Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) meddelade nämligen den 17 juni 2026 prövningstillstånd (mål nr 2224–2232-26). Den fråga som har lett till prövningstillstånd gäller just innebörden av kravet på att en ändringsklausul ska vara klar, exakt och entydig.  

I väntan på ytterligare klargöranden vill vi i denna artikel uppmärksamma två andra fall i praxis där särskilt offentligt upphandlade entreprenader har varit föremål för prövning. Det rör sig om ett nytt avgörande från EU-domstolen (mål C-820/24 Strominator Elektro) och ett nyligen meddelat beslut från Konkurrensverket (dnr 268/2025 – Färjestads ridklubb), som tillsammans belyser följande två centrala frågor.

1. Vad avses med att ett kontrakt kan ändras ”under löptiden”, och
2. är byggbranschens standardavtals (AB 04 och ABT 06) så kallade ÄTA-reglering tillräcklig för att uppfylla LOU:s krav på ändringsklausuler.

EU-domstolens dom den 4 juni 2026 i mål C-820/24 Strominator Elektro

EU-domstolens dom gällde ett österrikiskt mål mellan entreprenören Strominator Elektro GmbH och den offentliga beställaren Bundesimmobiliengesellschaft mbH – ”BIG” – som äger, förvaltar och utvecklar statligt ägda fastigheter i Österrike. Bakgrunden var ett offentligt upphandlat entreprenadkontrakt för elinstallationsarbeten på ett skolcampus i Salzburg. Efter en brand minskades det ursprungliga kontraktets omfattning, och den tilldelade entreprenören (Fiegl & Spielberger) slutförde de kvarvarande arbetena. Därefter tilldelades Fiegl & Spielberger ytterligare arbeten utan annonsering, vilket Strominator angrep.

Den centrala frågan var om den nya tilldelningen kunde betraktas som en ändring av det ursprungliga kontraktet “under löptiden” enligt artikel 72 i LOU-direktivet, trots att de kvarvarande arbetena hade utförts och slutfakturerats, men ännu inte betalats.

EU-domstolen fann att artikel 72 utgör ett undantag från huvudregeln om konkurrensutsättning och därför ska tolkas restriktivt. Domstolen fann vidare att ett offentligt kontrakt inte längre är “under löptiden” när entreprenören har fullgjort sina prestationer, den upphandlande myndigheten slutligt har godkänt dem och slutlig faktura har ställts ut — även om betalning ännu inte har skett. Om en kvarstående betalningsskyldighet ensam skulle hålla kontraktet “vid liv” skulle en upphandlande myndighet i praktiken kunna förlänga möjligheten att göra oannonserade ändringar genom att skjuta upp betalningen. Sådana arbeten måste i stället bedömas som en ny anskaffning, som kräver annonsering om inget annat undantag är tillämpligt.

Konkurrensverkets beslut den 1 juni 2026 i ärende dnr 268/2025 – Färjestads ridklubb

Genom beslutet riktade Konkurrensverket kritik mot Karlstads kommuns teknik- och fastighetsnämnds upphandling av om- och nybyggnad av Färjestads ridklubb. Det ursprungliga totalentreprenadkontraktet, med ABT 06 som gällande standardavtal, tecknades i december 2020 efter annonserad upphandling. Problem med markstabiliteten uppmärksammades och ledde, efter ytterligare utredningar, till att nämnden beställde omfattande ändrings- och tilläggsarbeten utan ny annonsering. Ändringarna avsåg bland annat flytt och rivning av byggnader, omdragning av väg och ytterligare markarbeten. Det ursprungliga kontraktet värderades till cirka 45,8 miljoner kronor, medan ändringarna uppgick till cirka 38 miljoner kronor.

Frågan var om de ÄTA-arbeten som nämnden hade beställt skulle anses utgöra otillåtna ändringar av entreprenadkontraktet, eller om det snarare var fråga om en tillämpning av de avtalsvillkor som gällde enligt bland annat ABT 06 och regleringen av ÄTA-arbeten. Konkurrensverket framhöll att avtals- och entreprenadrättslig argumentation kan vara relevant, men inte avgörande. Även om något utgör ett ÄTA-arbete enligt ABT 06 kan det ändå vara en sådan upphandlingsrättslig ändring enligt LOU som kräver ny annonsering. Konkurrensverket fann att regleringen i ABT 06 kap 2 §§ 3 och 4 var alltför oförutsebar och otydlig och därför inte uppfyllde kravet i 17 kap 10 § LOU på att ändringsklausuler ska vara klara, exakta och entydiga. ÄTA-arbetena uppfyllde inte heller något annat tillämpligt undantag i 17 kap LOU, utan ansågs utgöra en otillåten direktupphandling. Eftersom ändringarna hade genomförts för mer än två år (närmare fem år) sedan kunde Konkurrensverket inte besluta om någon upphandlingsskadeavgift; i stället riktade Konkurrensverket enbart kritik mot nämnden.

Sammanfattande kommentarer

EU-domstolens dom i Strominator Elektro tydliggör att möjligheten att ändra ett kontrakt utan ny annonsering, rimligt nog, är tidsmässigt begränsad. Artikel 72 i LOU-direktivet tar redan enligt sin rubrik sikte på ändringar just ”under löptiden”, inte på nya arbeten efter det att entreprenören har fullgjort sina prestationer och kontraktet i praktiken har avslutats. Domen motverkar därmed en extensiv användning av ändringsreglerna och markerar att kvarstående betalningsfrågor inte kan användas för att hålla ett kontrakt öppet för ytterligare oannonserade tilldelningar.

Konkurrensverkets beslut befäster myndighetens sedan tidigare uttryckta syn att standardavtalens ÄTA-reglering inte utan vidare kan behandlas som sådana klara, exakta och entydiga ändringsklausuler som LOU kräver. Det ska bli mycket intressant att se om denna syn förändras efter HFD:s kommande avgörande i de ovan nämnda mål nr 2224–2232-26. Även om dessa mål inte avser byggentreprenadkontrakt hoppas vi på tydlig vägledning i fråga om vad som utmärker en klausul som är klar, exakt och entydig.  

AB 04 och ABT 06 är kommersiellt framtagna för att hantera just byggentreprenaders praktiska (och ibland svårförutsebara) genomförande över tid och beaktar riskfördelningen mellan parterna, medan upphandlingsrättens ändringsregler syftar till att skydda konkurrensen och förutsebarheten i den ursprungliga upphandlingen. När regelverken möts räcker det därför tyvärr inte att konstatera att ÄTA-arbeten är avtalsrättsligt möjliga enligt AB 04 eller ABT 06. Huvudregeln enligt EU-rätten är alltjämt att ändringar i princip inte får genomföras utan en ny upphandling. 

Upphandlande myndigheter måste därför, när det är fråga om en ändring, säkerställa att ändringen är upphandlingsrättsligt acceptabel genom något av undantagen i upphandlingsreglerna och att den även i övrigt uppfyller de krav som följer av de upphandlingsrättsliga principerna. 

Ett sätt att minska risken för otillåtna ändringar är att ha upphandlingsreglernas ändringsbestämmelser i åtanke vid framtagandet av upphandlingens administrativa föreskrifter, i möjligaste mån förutse framtida behov och, där det är möjligt, inkludera särskilda ändringsklausuler eller optioner i kontraktet eller upphandlingsdokumenten med beaktande av 17 kap. LOU.

Beslutet visar också att Konkurrensverket ligger nära sin tidigare slutsats i ”LOU:s krav på ändrings- eller optionsklausuler i förhållande till ÄTA-bestämmelserna i AB 04”, Analys i korthet 2024:6, där myndigheten uttalade att ÄTA-bestämmelserna måste kompletteras med ytterligare avtalsinnehåll eftersom till exempel AB 04 kap 2 § 3 inte ensamt typiskt sett utgör en korrekt ändringsklausul enligt upphandlingsrätten.

I komplexa entreprenader kan det vara särskilt utmanande att beskriva förutsättningarna för ändringens eller optionens tillämpning, art och omfattning på ett tillräckligt förutsebart sätt för framtida anbudsgivare. Det skulle också vara orimligt att kräva att upphandlande myndigheter fullt ut ska kunna förutse och redogöra för alla tänkbara scenarier och varje mindre ändring som kan uppstå i entreprenader. Upphandlande myndigheter bör dock inte utelämna sådant som de känner till och som med stor sannolikhet kan komma att leda till mer omfattande ändringar. När det gäller ridklubben i Färjestad uppkom indikationer på instabila markförhållanden redan när den upphandlande myndigheten själv undersökte marken i ett tidigt skede. Det ansågs därför inte vara fråga om en oförutsedd omständighet när åtgärder senare behövde vidtas. Som alltid måste dock en bedömning göras i det enskilda fallet. I beslutet om Färjestads ridklubb föll prövningen, utöver att markförhållandena inte bedömdes som oförutsebara i upphandlingsrättslig mening, även på ändringarnas värde och bristande stöd för att ett leverantörsbyte inte var möjligt av tekniska eller ekonomiska skäl.

Avslutningsvis kan konstateras att varken EU-domstolens dom i Strominator Elektro eller Konkurrensverkets beslut talar för att ändringsreglerna i LOU ska användas som ett allmänt instrument för att rättfärdiga sena, praktiska eller ekonomiskt bekväma lösningar i entreprenader. Utgångspunkten är i stället fortsatt en restriktiv hållning till ändringar av offentligt upphandlade kontrakt. För att undvika otillåtna direktupphandlingar måste upphandlande myndigheter göra noggranna undersökningar på förhand, överväga att införa tydliga ändringsklausuler i upphandlingsdokumenten och fundera på om större ändringar, antingen omfattningsmässigt eller ekonomiskt, ändå bör annonseras – trots allt.