Stärkt säkerhetsskydd ska begränsa riskfyllda fastighetsöverlåtelser

Regeringen har nyligen överlämnat proposition 2025/26:105 till riksdagen med ett lagförslag om att överlåtelser av fast egendom samt överlåtelser som sker genom fastighetsbildning ska omfattas av överlåtelsereglerna i säkerhetsskyddslagen (2018:585). Förslaget innebär i praktiken att en verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet och avser att överlåta fast egendom måste genomföra en säkerhetsskyddsbedömning, lämplighetsprövning och samråda med relevant tillsynsmyndighet innan en sådan överlåtelse får genomföras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

En lucka i lagen täpps till

Av säkerhetsskyddslagen framgår det idag att en verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska pröva om en överlåtelse av verksamheten eller särskilt skyddsvärd egendom, med undantag för fast egendom, är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet, vilket tar sikte på förhållanden som är av grundläggande betydelse för Sverige, eller verksamhet som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses bland annat skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, terroristbrott, sabotage m.m. 

Om lämplighetsprövningen leder till bedömningen att överlåtelsen är olämplig, ska den inte genomföras. En överlåtelse kan exempelvis bedömas vara olämplig om den kan leda till att viss egendom inte längre kan användas på ett sätt som är nödvändigt för upprätthållandet av Sveriges säkerhet, eller om det finns anledning att anta att förvärvaren av verksamheten eller egendomen har illojala syften med förfarandet. Om överlåtelsen däremot inte bedöms vara olämplig, ska verksamhetsutövaren samråda med relevant tillsynsmyndighet. Tillsynsmyndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder eller, som en sista utväg, förbjuda en överlåtelse om den anses olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. En överlåtelse kan även förbjudas efter att den har ägt rum. 

Undantaget för överlåtelser av fast egendom har varit föremål för kritik. Mot bakgrund av det förändrade globala säkerhetsläget har behovet av kontroll över hur svenska fastigheter används ökat, särskilt för att motverka att de utnyttjas på ett sätt som kan innebära risker för Sveriges säkerhet. Att skyddsvärd fast egendom idag kan överlåtas utan föregående kontroll utgör därför en brist i säkerhetsskyddet, särskilt i de fall där lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar inte är tillämplig. 

Det här innebär lagförslaget

För att täppa till luckan i säkerhetsskyddslagen föreslår regeringen att både överlåtelser av fast egendom enligt jordabalken (1970:994), det vill säga genom köp, byte eller gåva, och överlåtelser genom fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), exempelvis genom fastighetsreglering, avstyckning eller klyvning, ska omfattas av säkerhetsskyddslagens överlåtelseregler. 

Det är dock inte alla överlåtelser av fast egendom som kommer att omfattas av säkerhetsskyddslagen. Överlåtelsereglerna föreslås ta sikte på sådan fast egendom som är en del av den säkerhetskänsliga verksamheten eller som är särskilt skyddsvärd och som behöver skyddas från angrepp som syftar till att skada Sveriges säkerhet. Det kan exempelvis avse fastigheter där kritisk infrastruktur är belägen, där byggnader eller anläggningar som är kritiska för energiförsörjningen ingår, eller som har betydelse för upprätthållandet av Sveriges yttre försvar.

Har tillsynsmyndigheten meddelat ett förbud mot överlåtelsen är det uppenbart så att transaktionen inte får genomföras. Skulle verksamhetsutövaren trots förbudet ändå genomföra fastighetsöverlåtelsen eller genomdriva fastighetsbildningen får det olika följdeffekter i de båda fallen. Överlåtelser som sker enligt jordabalkens regler ska kunna ogiltigförklaras om överlåtelsen genomförs i strid med ett förbud från en tillsynsmyndighet. Genomförs överlåtelsen i stället genom fastighetsbildning, ska beslutet om fastighetsbildning inte kunna ogiltigförklaras av tillsynsmyndigheten även om det genomförs i strid med ett förmedlat förbud. Det gäller oavsett om beslutet om fastighetsbildning har tagits före eller efter förbudet har meddelats. En viktig notering är dock att om en fastighetsbildning föregås av ett köp enligt jordabalken kan det underliggande köpeavtalet ogiltigförklaras. Undantaget gäller alltså endast för överlåtelser där äganderätten övergår direkt genom själva fastighetsbildningsbeslutet.

Motiveringen till skillnaden mellan de två överlåtelseformerna är att det anses särskilt viktigt att kunna lita på att svenska fastigheter har den utformning som framgår av lantmäterimyndighetens beslut. Eftersom det vid fastighetsbildning ofta är flera fastigheter som påverkas i olika led, anses ett ogiltigförklarande av ett beslut om fastighetsbildning få omotiverat svåröverskådliga konsekvenser och skapa rättsosäkerhet. Den praktiska hanteringen av att dra om fastighetsgränser och ändra fastighetsbeteckningar skulle helt enkelt vara för komplicerad. 

Hur påverkas fastighetstransaktioner?

Lagförslaget innebär en avvägning mellan intresset att tillgodose Sveriges säkerhet i och med det förändrade globala säkerhetsläget, och intresset från verksamhetsutövare om att fritt få överlåta fastigheter i strategiska lägen. Den praktiska skillnaden för verksamhetsutövare som omfattas av lagförslaget och som vill överlåta fast egendom är att det kommer krävas en särskild säkerhetsskyddsbedömning, lämplighetsprövning och samråd med relevant tillsynsmyndighet innan överlåtelsen kan äga rum. Att genomföra dessa bedömningar kan medföra ökade transaktionskostnader. Däremot har sannolikt de verksamhetsutövare som idag bedriver säkerhetskänslig verksamhet redan rutiner på plats för att göra lämplighetsprövningar, varför lagförslaget i och för sig inte kommer innebär så stora praktiska förändringar.

De särskilda bedömningar och prövningar som ska göras kan även innebära att transaktionsprocessen förlängs. I säkerhetsskyddslagen finns inga bestämmelser som reglerar tidsfrister för verksamhetsutövarens bedömningar och tillsynsmyndighetens prövning, varför det inte är helt tydligt hur mycket fördröjning en verksamhetsutövare kan förvänta sig fram till dess att överlåtelsen kan genomföras.

Att tillsynsmyndigheterna har befogenhet att förbjuda överlåtelser av fast egendom kan även innebära en större osäkerhet för verksamhetsutövare som omfattas av säkerhetsskyddslagens regler. Transaktionsprocessen kan initieras och fortskrida under en längre period för att sedan avbrytas, eller till och med slutföras innan ett överlåtelseförbud meddelas. I sådant fall kan tillsynsmyndigheten ogiltigförklara överlåtelser som sker enligt jordabalkens regler, varav lagfarten och alla prestationer ska återgå. Ett överlåtelseförbud kan därför drabba verksamhetsutövaren ekonomiskt i form av nedlagda kostnader och uteblivna vinster. Däremot ska noteras att beslut om förbud förväntas bli sällsynta och att möjligheten för tillsynsmyndigheterna att förbjuda överlåtelser ska tillämpas i sista hand.